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农村污水处理陷入困局 需“量体裁衣”打破瓶颈

发布时间:2014-7-30 13:27:07
关键字:连华科技 COD 氨氮 总磷
在近日举行的第八届环境技术产业论坛上,住建部村镇建设司相关领导介绍,我国城市污水处理率已达到87%,但村庄的污水处理率只有8%。  
 在近日举行的第八届环境技术产业论坛上,住建部村镇建设司相关领导介绍,我国城市污水处理率已达到87%,但村庄的污水处理率只有8%。  
       据悉,农村生活污水排放量约占我国生活污水总排放量的一半以上,是我国主要流域水污染的重要因素。当前,急需打破农村生活污水运营管理的困局,走适合我国国情的农村污水处理之路。

       农村生活污水处理陷入困局 
 
     农村生活污水处理本是一件好事,但在很多地方变成了烦心事,究其原因是经济账不好算:一方面,建设投入和后续的管理维护投入需要大量资金,政府几乎承担了从规划设计、建设运营到管理维护的绝大部分责任和负担,且处理率越高,财政压力也越大;另一方面,实际处理效果并不理想,低效运营甚至失效现象普遍存在,造成严重的资源浪费。
  在诸多成本中,最令地方政府头疼的是长期的管理运营成本。这是因为,当前农村生活污水处理投入机制中存在明显的重建设、轻管理倾向:建设成本可以通过项目申报等方式,逐级争取财政拨款投入,可以实现国家投入一点、省市配套一点、地方政府分担一点的方式进行。但是,管理运营成本绝大多数需要基层政府自行解决。这对经济发展水平较低的农村地区而言,如果缺乏合理的成本分摊机制,财政包袱比较重。
  据调查,在上海青浦区金泽镇,一个不到400户的农村生活污水处理设施,尽管技术工艺属于低成本的,一年的管理运营成本依然达到15.4万元左右,其中约50%是日常维护的支出。这部分成本由区县和乡镇按1:1分担。按照金泽镇30个行政村计算,如果全部普及农村生活污水处理设施,那么乡镇一年的投入将达到250万元左右。这对位于上海市饮用水水源保护区、经济发展受到较大限制的金泽镇而言,财政投入的压力始终存在。另据测算,全国农村生活污水排放量约为2300万吨/天,以农村污水处理运营费用0.8~1.0元/吨计算,每年的管理维护成本将达到67亿~84亿元。这部分费用基本上都由县级和乡镇政府承担。这在很大程度上影响了地方政府推进农村生活污水处理的积极性。
  尽管政府几乎包揽了所有的责任,但是作为直接受益方的村民却并不领情。大多数农民搞不清楚农村污水处理设施的运行状况,也不关心它是不是发挥了作用,更不明白处理成本的高低,只知道政府工程政府会管。据调查,在上海郊区,工程建设运营过程中村民的配合度并不高,许多工程在占地选址、污水管网铺设以及后期维护中,均曾因为村民不配合而产生额外成本。这在污水纳管方面表现得更为明显,即使收集管网已经接入厨卫,村民依然延续着过去的生活方式,洗菜、洗衣服等产生的废水直接排入河沟。
  村民和村集体不配合所引发的另一个问题,是长效管理运营的成本大幅上升。许多地区以政府购买服务的方式,将农村生活污水处理设施的管理运营外包给相关企业负责。随之而来的问题是,谁来对相关企业进行监督?我国水务市场尚处于起步阶段,政府与相关企业之间本身存在千丝万缕的联系。依靠政府监督,无论是突击检查还是不定时抽查,都很难真正发挥作用。而且,面对遍布农村的各个工程点,政府有效监管的成本非常高。
 
       明确农民和村集体责任 
 
  出现农村生活污水处理困境的原因,很大程度上是由于在农村生活污水处理推进过程中,相关主体的责任和边界没有明晰界定。我国目前过度依赖政府的行政主导作用,而将直接的利益相关主体;农民和村集体排除在决策、建设、管理和监督机制之外。
  从经济属性看,农村生活污水处理介于公共物品和私人物品之间。一方面,农村生活污水处理有利于改善农村的水环境,也能够加强区域的各种生态服务功能,对区域景观、食品安全乃至生态安全都具有重要意义。并且,污水处理服务是基本公共服务的重要组成部分,政府有责任为广大农民提供清洁、安全的水环境,推动城乡基本公共服务的均等化。另一方面,农民既是农村水污染的受害者,也是污染者,同时是生活污水处理的主要受益者,无论从污染者付费还是从受益者付费的角度看,农民都应当承担相应的责任。
  责任的明确界定和合理分担,是农村生活污水处理稳步推进的根本前提。在发达国家,政府、市场和个人在农村生活污水处理方面均承担相应的责任。对个人用户而言,除了承担小部分建设成本外,普遍需要承担运营费用。其主要形式有3类:
    一是缴纳污水处理费。发达国家城乡之间社会经济发展水平差异不大,农村用户一般都缴纳生活污水处理费。对于收入较低的地区,政府也提供经济支持,但仅限于使其污水处理支出下降到用户可承担的范围之内。例如,美国马萨诸塞州为农村用户减免3年共4500美元的税收,用于支付分散污水系统的维修费用;欧盟则按城镇居民标准的30%向农村用户收取污水处理费。
    二是购买专业公司的服务。发达国家水务服务市场比较完善,农村用户可以自行购买各类专业化服务。例如,意大利对于无法接上排污管道的农户,采取建立污水处理池的方式,由服务公司定期来进行清理并收取一定费用。
  三是由用户自行管理维护。这一方式在早期比较普遍,并在发展过程中形成了比较完善的标准和监管机制。除了一些生态敏感区域外,美国农村污水治理更重视用户的自觉性。如在克兰伯里莱克村,用户需要花费15美元购买为期3年的污水处理许可执照,并按标准处理污水,违反处理规定的用户将会被处以每天1000美元的罚款或是最高为90天的社区劳动作为惩罚。
 
       选择适合我国的农村污水处理方式
 
  打破农村生活污水长效管理运营的困局,根本在于明确相关主体的责任,尤其要充分调动农民和村集体组织的积极性,使之真正把生活污水处理当作一件与自身利益密切相关的事情。
  我国一些地方曾尝试对村民和村集体收取农村生活污水处理费,但是效果并不理想。一方面,农村生活污水处理的排他性很弱,并不能因为谁不缴费就将谁家的生活污水排除在外。这样一来,村民无论缴不缴费都可以享受同样的服务。另一方面,我国农村经济社会发展水平较低,在缺乏农民和村集体充分参与的情况下,收费并不能解决农民的积极性问题,反而会让农民觉得这是政府强加的成本,产生更加强烈的抵制情绪。
  针对当前我国农村的现状,要解决农村生活污水处理的问题,必须找到合适的方式。
  首先,必须让农民和村集体拥有真正的话语权,能够在规划设计、决策、监督等各个环节发挥主体作用。要充分发动群众、组织群众,通过宣传、教育等多种渠道,使之充分意识到农村生活污水处理并不是政府要做,而是村民自己要做。同时,在设计方案时,充分征求农民和村集体的意见,在方案选择、设施维护、选址等方面,让农民选择适合自己的模式。
  其次,将日常管理维护与专业维护分开,以村民和村集体为主体承担长期的日常管理维护责任。巡查、除草、清淤等工作并不需要多少专业技术,但需要较大的人工投入,一般村民完全可以胜任,并以工代酬。这样至少可以将管理运营的成本削减50%,反过来也能激励村民在建设初期更多地参与到方案的比选过程中,促使方案的设计能充分考虑长效管理运营的成本控制等问题。将日常管理维护与专业维护分开,还可以使专业服务公司简单的人工成本大幅度下降,更加专注于监测、维护等工程技术领域,不断优化服务模式。另外,日常管理维护与专业维护分开,可以使设施的运营维护责任与监管责任分开。除了日常管理维护的责任外,村民也成为专业维护的监管者,能以更低的成本实现更有效的监管。实际上,这一模式已在日本农村地区得到广泛应用。
  第三,地方政府责任应更多地转向监督、引导、规范等方面。应根据实践经验,总结归纳农村生活污水处理设施的长效管理标准和规范,并对各村和专业服务公司的管理情况进行定期监督和考核。可以采取以奖代补的方式,对管理运营较好的农村,根据污水处理量、运行周期、有效报修次数等情况给予奖励,以补贴村民在日常管理维护方面的人工投入。这既能确保农村生活污水处理设施的长效运转,又可以提高村民和村集体管理维护的积极性,逐步提高村民的日常管理水平和环境保护认识。

 

 
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